碳足迹答疑丨投资项目新增"碳排放评价"前置审批，效力堪比...

国家发展改革委于7月17日发布了《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（后称《办法》），并将自9月1日起施行。该文件主要规定了什么？内涵是什么？对企业和现行管理制度产生的影响是什么？

《办法》是对2023年发布的《固定资产投资项目节能审查办法》的补充和替代，标志着我国对建设项目的管理正在从"能耗双控"向"碳排放双控"转型。

《办法》实施后，对于固定资产投资项目，相关部门不仅要对项目的能源消费、能效水平及节能措施等情况进行审查，也要对项目的碳排放水平、实施影响和降碳措施等进行评价。简单来说，项目的碳排放评价结果，将正式纳入项目节能审查意见中，并作为项目在开工建设前必须通过的前置审批环节。

 一、该政策对建设项目和企业产生的影响是什么？

《办法》旨在将碳排放指标前置，与环境影响评价制度类似，对项目开工建设具有"一票否决"效力。对于不同类型的投资主体，《办法》的要求略有不同：

（1）对于企业投资项目：建设单位需要在开工建设前，取得节能审查意见（含碳排放评价结果）。这意味着碳排放评价将同环评等文件一样，成为项目开工建设的前置条件。

（2）对于政府投资项目：《办法》的要求更为严格，要求建设单位在报送项目可行性研究报告前，就必须通过节能审查。这也就意味着，对于该类项目，碳排放评价的优先级高于可行性研究，在大多数情况下也先于环评等其他审批文件。

二、《办法》适用于所有项目么？适用的依据是什么？

新规是否适用于所有项目呢？依据是什么？

《办法》的规定，审查的门槛是基于项目的年综合能源消费量：

• 年综合能源消费量≥1万吨标准煤的项目，由省级节能审查机关审查；
• 年综合能源消费量≥50万吨标准煤的项目，由国家发展改革委审查。

这是一个什么概念呢？年能耗在1万吨标准煤的项目，通常是中小型项目，而年能耗在50万吨标准煤的多为大型高耗能行业（如钢铁、水泥、化工等）项目。

从表面上看，这似乎又是从传统的高耗能行业做"先行试点"，但其实从能耗水平来看，汽车、塑料、纺织、食品等行业同样存在年综合能源消费量达到万吨标准煤级别的项目。《办法》其实是以能耗水平为基准线，对全国所有高耗能项目进行监管，无论其属于哪个行业。这实际上是一种适用于全行业的项目管理机制。

三、《办法》的实施会对现行政策产生什么影响？

《办法》的实施，不仅对企业和项目本身产生影响，更可能对现行的环境管理政策体系带来深层次的影响。

• 对环评制度的冲击：碳评正式"独立"

《办法》大大提升了"碳排放评价"的地位。碳排放评价将不再是环境影响评价的某个章节或子报告，而是与环评一样，都成为项目开工建设的前置条件，甚至对于部分项目，"碳评"的优先级更高于"环评"，这无疑是对现行环评制度的冲击。这也反映出，过去虽有地区进行"碳入环评"试点（例如青岛市开展轮胎、啤酒行业的试点工作），但因缺乏全国统一的评价导则、边界系数和审核口径，尚未形成一套成熟的评价体系。

• 对监管体系的挑战："九龙治水"的隐忧

《办法》的实施，也可能引发后续的监管和处罚职责的变更与协调问题。随着《生态环境法典》草案纳入了碳排放相关的内容（参考《碳足迹答疑丨国家法典！碳足迹会走得更深更远！》），我国"依法治碳"的机制将逐步形成，碳排放管理的相关权责大多归口于生态环境主管部门。但《办法》的实施带来一个问题：项目前置的碳评价审批归口于节能审查机关（即发改系统），而非生态环境主管部门，那么项目建成投产后，后续的碳排放监管由谁来做？如果企业发生碳排放相关的违法行为，行政处罚又由谁来执行？

例如，《办法》明确规定了对"未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未获通过，擅自开工建设或擅自投入生产、使用的固定资产投资项目"（"未批先建"）、"未按本办法规定进行节能审查验收或验收不合格，擅自投入生产、使用的固定资产投资项目"（"未验先投"）等行为的法律责任，而在《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》中也有类似的条款。如果对于同一个项目的碳排放管理，前端的审批和后端的监管分属不同的主管部门，将可能造成监管职责不清、执法标准不一等困难。相信无论是政策制定者还是基层执行者，都不希望看到"九龙治水"的现象在碳管理领域重现。

四、总结

《办法》新增了对碳排放评价的要求并前置于项目开工建设，是一项非常重要的尝试和探索，对于我国碳排放管理体系的构建有着积极意义。然而，这项政策能否长期平稳且有效地实行，不仅取决于《办法》本身，更将依赖于后续相关配套政策的及时出台与完善，以及各主管部门之间能否建立起高效、顺畅的协作联动机制。

毫无疑问，这是一项极其重要的政策。它切实将碳排放管理从当前排放，提前到了排放尚未发生的阶段，真正体现出碳预算管理的思想，即在碳排放尚未发生时，就对其可能产生的影响进行管理。此前，只有环境影响评价中的碳评具备这种作用，但碳评仅作为试点，并未在全国推行。这项政策在全国范围内推出，影响必然巨大。它能够在很大程度上阻止许多未来可能建设的高碳排放设施，最大程度地防止了碳锁定效应。但正如作者所说，该政策会给管理操作带来诸多困难与挑战。面临着与当前环境影响评价中碳评如何兼容协调的问题。这项政策一经推出，环境影响评价中的碳评很大概率会快速跟进。