锡林郭勒盟行政公署办公厅关于印发规范行政处罚自由裁量权实施方案的通知 锡署办发〔2009〕126号 各旗县市（区）人民政府（管委会），行署各委、办、局，中直、区直各部门： 行署法制办公室制定的《关于规范行政处罚自由裁量权的实施方案》已经行署同意，现予印发，请遵照执行。 二○○九年八月二十七日 关于规范行政处罚自由裁量权的实施 行政处罚自由裁量权是行政处罚实施机关实施行政管理的重要手段。合理行使行政处罚自由裁量权，对于深入贯彻落实科学发展观，促进公正执法，加强廉政建设，维护公民、法人和其他组织合法权益，优化发展环境，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。为做好规范行政处罚自由裁量权工作，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）和《锡林郭勒盟推进依法行政 2009年度工作安排》（锡署发〔2009〕61号）的要求，提出如下实施方案： 一、指导思想 规范行政处罚自由裁量权工作的指导思想是：以科学发展观为指导，以法律、法规、规章为依据，以制定科学、合理的行政处罚自由裁量权实施标准，建立和完善行政处罚工作制度为内容，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，从源头上防止滥用和乱用行政处罚自由裁量权，促进行政处罚权规范运行，推进依法行政，建设法治政府，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。 二、工作目标和实施阶段 工作目标：全盟各级行政处罚实施机关用1至2年时间，建立健全行政处罚自由裁量权制约机制，细化、统一处罚裁量标准，实现行政处罚工作的规范化，为我盟经济发展创造良好的法治环境。实施阶段： （一）试点阶段：2009年9月1日—2010年4月30日，在盟公路运输管理处、盟森林公安局先行试点。各旗县市区可结合实际确定试点单位。 （二）全面推行阶段：2010年5月1日—2011年4月30日，在全盟行政处罚权实施机关全面推行规范行政处罚自由裁量权工作。 三、实施原则 规范行政处罚自由裁量权，应当遵循下列原则： （一）合法原则。行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权，必须在法律、法规、规章规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内进行。 （二）合理原则。行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权要与当事人违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，不得过罚失当；在同一案件中，不同当事人的违法行为相同或相似的，应给予同等或基本同等的行政处罚，不得区别对待；在同类案件中，当事人的违法行为相同或相似的，行政处罚应当前后一致或基本一致，不得畸轻畸重；行使行政处罚自由裁量权要符合法律目的，所采取的措施和手段应当必要、适当；不得将行政处罚权力与部门利益挂钩，或者把加大罚款额度、增加部门收入作为执法的目的。 （三）处罚与教育相结合原则。行政处罚实施机关纠正违法行为，应当立足于教育、引导公民、法人或者其他组织自觉守法，坚持教育为先的理念，不应简单给予行政处罚。依法能够通过批评教育解决的，原则上不予处罚；应当轻罚的，不得重罚。行政处罚实施机关在实施行政处罚的同时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。 （四）公开原则。行政处罚实施机关应当公开执法依据、执法程序、处罚裁量权实施标准、投诉电话等。行政处罚实施机关实施行政处罚时，除依法告知当事人行政处罚的事实、理由、依据、陈述权、申辩权、救济途径外，还应当就从轻、减轻、从重等自由裁量的理由和依据作出说明。 四、主要内容 （一）建立行政处罚裁量基准制度。行政处罚实施机关应当详细归纳本单位执法领域发生违法行为的种类，对同一种类的违法行为按照不同的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素，原则上将每一种违法行为划分为特别轻微、轻微、一般、严重、特别严重5个等次，并将法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度细化为相应的裁量等次，与违法行为等次相衔接，形成行政处罚自由裁量权的实施标准，作为行政处罚自由裁量的基准。具体要求是： 1.一般标准：在法定的处罚种类和幅度内，根据违法行为等次的不同确定不同的处罚裁量基准。法律、法规、规章规定的处罚种类仅规定罚款，且罚款为幅度性的，一般将罚款平均分为 3个等次，数额较大或者幅度较大的，应当平均分为5个等次。法律、法规、规章对某种行为规定了多种处罚种类的，应当将处罚种类与违法行为等次相应对接，涉及罚款为幅度性的，罚款部分还应当划分3个以上处罚幅度。 2.法律、法规、规章规定应当并处的，从其规定。依法既可以实施单处又可以实施并处的违法行为，属于本方案所称的轻微、一般、严重等次的，可以实施单处的处罚方式，其中，属于严重等次的，单处适用最高等次的处罚方式。属于特别严重等次的，优先适用并处的处罚方式。 3.法律、法规、规章对相同违法行为规定了多个处罚标准的，应当适用一种标准。 4.法律、法规、规章明确规定应当责令改正的违法行为，必须要求限期改正。对责令改正的具体期限，行政机关可根据效能建设的要求和本单位执法的具体情况确定合理的期限。 5.法律、法规、规章对行政处罚实施期限没有作出规定的，行政处罚实施机关可根据效能建设的要求和本单位执法的具体情况作出规定。所规定的期限，原则上应当充分保障当事人行使陈述权、申辩权、听证权的合法、合理的时间。 6.当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：（1）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；（2）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，予以告诫，登记违法行为，不予行政处罚；（3）不满14周岁的人有违法行为的，责令监护人加以管教；（4）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，责令监护人严加看管和治疗；（5）违法行为在两年内未被发现的，但法律另有规定的除外；（6）其他法定不予行政处罚的。 7.当事人有下列情形之一的，应从轻处罚，即依法在行政处罚的法定种类和法定幅度内适用较轻的种类或者选择法定幅度中较低的部分予以处罚：（1）主动减轻违法行为危害后果的；（2）受他人胁迫实施本方案所称的严重、特别严重等次的违法行为的；（3）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（4）已满14周岁不满18周岁的人实施本方案所称的特别严重等次的违法行为的；（5）其他依照法律、法规、规章规定从轻处罚的。 8.当事人有下列情形之一的，应减轻处罚，即依法在行政处罚的法定最低限度以下予以处罚：（1）主动消除违法行为危害后果的；（2）受他人胁迫实施本方案所称的轻微、一般等次的违法行为的；（3）配合行政机关查处违法行为有重大立功表现的；（4）已满14周岁不满18周岁的人实施本方案所称的轻微、一般、严重等次的违法行为的；（5）其他依照法律、法规、规章规定减轻处罚的。 9.当事人有下列情形之一的，可以从重处罚，即依法在行政处罚的法定种类和法定幅度内适用较重的种类或者选择法定幅度中较高的部分予以处罚：（1）不听劝阻，多次实施违法行为；或者在违法行为被处罚后继续实施同一违法行为，屡教不改的；（2）在行政处罚实施机关对违法行为进行调查取证过程中，故意弄虚作假的；（3）隐匿、销毁违法行为证据的；（4）胁迫、诱骗、教唆他人实施违法行为的；（5）两人以上结伙实施违法行为，在其中起主要作用的；（6）其他法定的应当从重处罚的情节。 10.当事人有下列情形之一的，按最高等次进行处罚：（1）危及国家安全、公共安全、人身健康和生命财产安全并造成严重后果的违法行为；（2）抗拒检查、妨碍公务、暴力抗法等尚未构成犯罪的；（3）对检举人、举报人或者行政执法人员实施打击报复，经查证属实的。 11.当事人的违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。 12.法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件对行政处罚自由裁量权行使已有明确规定的，从其规定；本方案实施后，法律、法规、规章对行政处罚自由裁量权作出新的规定的，按新规定执行。 （二）建立健全内部制约程序和制度。行政处罚实施机关在行使行政处罚自由裁量权过程中，应在严格遵守《行政处罚法》基本程序和制度的基础上，健全完善执法登记、立案审批、法制机构审核、集体讨论决定等制度。建立健全执法登记制度。行政处罚实施机关应当对执法人员的执法时间、地点、被检查对象、执法原由、执法结果进行登记，以备查询和监督。 健全完善立案审批制度。行政处罚实施机关的执法人员在调查取证之前应当先经过审批立案程序。遇到紧急情况时或在专项执法检查中发现违法行为，调查取证之前难以做到先审批立案的，应一边报告，一边采取措施，事后及时补办立案手续。健全完善法制机构审核制度。行政处罚案件，除简易程序外，执法人员调查终结，应将案卷材料、调查结果和处罚建议报本机关法制机构或者承担法制工作的机构审核后，再报本机关负责人审查或集体讨论。其中，执法人员提出的处罚建议中涉及行政处罚自由裁量权适用的，应作特别说明。建立健全复杂和重大案件集体讨论决定制度。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，行政处罚实施机关应当集体讨论决定。 （三）建立行政处罚说明理由制度。行政处罚实施机关在行使行政处罚自由裁量权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，并依法进行复核。对当事人的申辩意见是否采纳以及处罚决定中有关从重、从轻、减轻处罚的理由应当在行政处罚决定书中予以说明。行政处罚实施机关不得因当事人申辩而加重处罚。 （四）健全完善行政执法公示制度。行政处罚实施机关应当通过适当方式向社会公布本机关实施的法律、法规和规章目录以及执法范围、执法程序、执法权限、处罚种类和处罚裁量权实施标准，并公布接受监督的方式、投诉渠道等。 （五）落实行政执法责任追究制度。行政处罚实施机关的执法人员违法或者不当（包括不执行行政处罚自由裁量权实施标准等）实施行政处罚，损害国家利益，损害公民、法人或者其他组织的合法权益的，行政处罚实施机关应当依照规定追究有关责任人员的执法过错责任。 五、工作步骤 （一）梳理依据。行政处罚实施机关应当根据法定职责，逐法逐条梳理法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚条款。梳理要全面、准确。 （二）归纳行为种类。行政处罚实施机关应当通过召开座谈会或者到基层执法单位调研等形式，详细归纳本系统执法领域发生违法行为的种类，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素，将违法行为进行划分，每个等次的违法行为尽可能列举出具体的情形。 （三）制定标准。按照本方案所确定的原则，将归纳的不同违法行为等次与相应的裁量等次对应，形成行政处罚自由裁量权的实施标准，提交本机关的负责人集体讨论决定。其中，有主管部门的行政处罚实施机关，其制定的行政处罚裁量权实施标准应当在本机关的负责人集体讨论后，报送主管部门的法制机构或者承担法制工作的机构审查。 （四）公布实施。行政处罚自由裁量权的实施标准经本机关的负责人集体讨论同意后，行政处罚实施机关应当向社会公布，接受监督，并为公众查询提供便利。 （五）报送备案。盟、旗县市（区）行政处罚实施机关应当及时将本机关制定的行政处罚裁量权实施标准及相关制度报送同级政府法制机构备案。其中，主管部门报送的行政处罚裁量权实施标准及相关制度，应当包括其下属单位的行政处罚裁量权实施标准及相关制度。接受备案的机关发现该标准违法或者不适当的，应通知报送机关在规定的期限内依法修正，修正后重新报送备案。法律、法规、规章对违法行为处罚种类、幅度和范围等重新作出规定的，或者新制定的法律、法规、规章中涉及新的行政处罚自由裁量权的，行政处罚实施机关应当按照上述步骤，在新法实施之前，完成原标准的修定或者新制定行政处罚裁量权实施标准。 六、工作要求 （一）加强组织领导。各级行政处罚实施机关要将规范行政处罚自由裁量权作为推进依法行政的重要内容，纳入重要议事日程。领导班子要专题研究部署，确定分管领导和具体工作机构专抓落实。各单位要结合工作实际，制定切实可行的工作方案，明确工作目标，落实工作责任，按照工作步骤明确工作进度，确保规范行政处罚自由裁量权工作积极而又稳妥地推进。 （二）加强工作协调。行署确定由行署法制办公室负责对全盟规范行政处罚自由裁量权工作进行组织、协调、指导和监督。各行政处罚实施机关在规范行政处罚自由裁量权的具体工作中，要积极加强与行署法制办公室的沟通与联系。行署法制办公室要切实搞好组织、指导与协调，及时研究解决规范行政处罚自由裁量权工作中遇到的问题。 （三）加强宣传和引导。各级行政处罚实施机关要采取多种形式，大力宣传规范行政处罚自由裁量权的重要意义、基本精神和主要内容，深刻领会其精神实质，为做好这项工作营造良好的氛围。同时，要围绕合法行政、合理行政和转变执法理念的要求，切实加强执法业务培训，提高执法人员的法律素养，引导执法人员自觉落实本方案的各项要求，使其熟练掌握法律、法规、规章的规定，熟练掌握行政处罚裁量权实施标准。 （四）加强监督检查。各级行政处罚实施机关要积极履行法定职责，加强市场监管和社会管理。依法不予处罚的，不得处罚，依法应当处罚的，不得以任何理由或借口不履行或拖延履行法定职责，该从轻处罚的应当从轻处罚，该减轻处罚的应当减轻处罚，该从重处罚的应当从重处罚，做到行政处罚合法、合理，切实担负起维护好经济和社会秩序的法定职责，促进我盟经济和社会事业又好又快发展。行署法制办公室要充分发挥监督职能，通过日常执法监督、行政复议、行政处罚案卷评查、年终依法行政工作考核等方式，加强对行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权的监督检查，对监督检查中发现的问题，督促其限期整改。
