吴忠市人民政府关于印发《全面推进依法行政实施方案》的通知 吴政发〔2009〕15号 各县(市、区)人民政府(管委会)，市政府各部门、直属机构，市区各乡镇人民政府(管委会)： 《全面推进依法行政实施方案》已经市人民政府第18次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。 全 面 推 进 依 法 行 政 实 施 方 案 为了全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)，真正做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，全面推进依法行政，加快我市法治政府建设的进程。现依据自治区《关于贯彻落实<国务院关于加强市县政府依法行政的决定>的实施意见》(以下简称《实施意见》)，制定本实施方案。 一、指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实国务院的《纲要》、《决定》和自治区的《实施意见》，学习实践科学发展观，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，按照依法行政的总体要求，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，以深化行政审批制度改革为突破口，以严格落实行政执法责任制为抓手，把推进依法行政与转变政府职能、改革行政管理体制和创新行政管理方式结合起来，不断创新思路和举措，全面推进依法行政工作，为全市经济、社会发展提供良好的法治环境。 二、工作目标 总体目标：坚持依法行政，建设法治政府。 具体目标是： ——行政决策的科学化、民主化、规范化机制基本建立。行政决策规则完善，程序规范，决策权和决策责任相统一；政府工作透明度进一步增强，提供的信息全面、准确、及时、真实。 ——公开、公平、公正、高效、便民、信赖保护等行政管理原则及其相关制度得以确立。防范和化解社会矛盾的机制基本形成，依法严格履行安全生产的监督管理职责，完善各种预警和应急机制，提高应对突发事件和风险的能力，经济、社会、生活秩序得到有效维护。 ——各级领导干部和行政机关工作人员依法行政观念明显增强，依法行政能力和水平明显提高。善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。 ——行政监督机制和制度基本完善。市人民政府对各县(市、区)人民政府和市政府各部门的层级监督明显加强，行政责任追究制度得到落实，行政监督效能显著提高。 三、重点工作任务及分工 为全面贯彻落实《纲要》和《决定》，从我市的实际出发，针对工作中的突出问题和薄弱环节，重点抓好以下工作，严格履行法定职责。 (一)切实转变政府职能 1、创新行政管理方式。各级政府、各部门要把工作重点从注重具体事务管理、具体项目审批转移到宏观管理、研究制定规划和政策上来，转移到加强宏观调控和监督管理上来，减少和规范行政许可和行政审批，寓管理于服务之中，强化间接管理、动态管理和事后监督管理，更好地为基层、企业和社会公众服务。(市政府办牵头，市政府法制办和有关部门参与) 2、深化行政审批制度改革。严格依照法律规定实施行政审批，不得擅自设立或者变相设立行政审批事项，增加行政审批环节。继续清理行政审批项目，建立健全经常性的行政许可事项审查机制，对依法设立的行政许可，要严格规范许可标准、程序和时限；对行政审批改革中已改为核准或备案的行政许可事项，防止以核准、备案之名变相从事行政审批，依法追究违法审批、越权审批和批而不管的有关责任人的责任。(市政府办牵头，市监察局、市政府法制办负责，各相关部门参与) 3、依法推进社会保障和社会救助工作。把提高就业率、控制失业率纳入经济社会发展规划。按照城乡统筹发展的要求，建立健全养老、失业、医疗以及工伤、生育等保险制度，扩大各项社会保障的覆盖面。积极稳妥地推进全民创业、城乡最低生活保障、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城市廉租房和经济适用房救助等工作。完善劳动争议仲裁制度，依法加大劳动保障监察力度，使各类劳动纠纷在法定渠道上得到及时有效地解决。(市民政局、市公安局、市财政局、市卫生局、市人事局、市劳动和社会保障局、市房管局分工负责) 4、建立社会矛盾排查调处机制。大力开展社会矛盾和各类纠纷的排查调处工作，充分发挥行政裁决、行政复议、行政调解、人民调解、信访、仲裁等制度的作用，建立多元化的防范和化解社会矛盾的工作体系，积极探索构建和谐社会的新途径。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，要遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理，不得推诿责任，不得滥用职权。完善人民调解制度，加强人民调解组织建设，充分发挥乡镇、村(居)民、社区和企事业单位人民调解组织的协调作用，有效防范和化解社会矛盾。进一步完善信访处理规则，及时解决人民群众反映的正当问题，切实保障信访人的合法权益。依法分流信访问题，建立信访与诉讼、复议、仲裁、执法投诉相互配合的工作机制，积极引导信访当事人通过法律途径解决矛盾和纠纷。(市司法局、市信访督查局分工负责，市监察局、市劳动和社会保障局、市公安局、市政府法制办等部门参与) 5、强化行政应急管理。建立健全紧急状态预警制度，提高政府应对突发事件和风险的能力。在制订和修订总体预案的基础上，建立健全公共卫生、治安、地震、消防、交通、环保、气象等涉及公共安全突发事件的预警和应急机制，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，维护国家利益、公共利益，保障人民群众人身财产安全。(市政府办组织有关部门参与) 6、加强政务服务中心建设。加大政务服务中心建设的力度，将所有行政审批事项、行政事业性收费和服务项目全部纳入政务服务中心集中办理。全面实行一个窗口对外、一次性告知、行政许可事项限时办结等制度，健全部门之间分工协作的有效机制，大力发展电子政务，推行“网上审批”、“网上并联审批”，简化办事手续，降低行政成本，提高行政效能。(市政务大厅牵头，各相关部门参与) 7、着力推进政府信息公开。市政府各部门要在各自职责范围内，依法公开行政事业性收费、行政许可等事项的依据、条件、程序等，特别是对征地补偿、房屋拆迁等人民群众尤为关注的敏感事项必须公告，提高行政管理透明度。进一步完善政府信息公开程序，加强电子政务建设，健全政府信息公开发布机制，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利，依法保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。(市政府办牵头，各部门参与) (二)建立健全科学民主决策机制 8、健全行政决策机制，完善政府内部决策规则。建立健全公开制度，建立决策的公众参与、专家咨询论证、合法性评估和重大决策集体讨论等制度。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。(市政府办牵头，市监察局、市发改委、市经委、市政府法制办及有关部门参与) 9、完善行政决策程序。对涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当事先告知社会公众，并通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。坚决做到“五不决策”，即没有调查研究不决策、没有专家咨询不决策、没有听取群众意见不决策、没有法制部门的合法性审查论证不决策、没有政府集体讨论不决策，从而使各项行政决策符合法律的规定、符合实际情况、符合群众意愿。(市政府办牵头，市政府各部门各负其责) 10、建立行政决策责任追究制度。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，依照《行政机关公务员处分条例》的相关规定，对负有领导责任的公务员给予处分；对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，依照《行政机关公务员处分条例》的有关规定，对直接责任人员给予处分；给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，要依法承担赔偿责任。(市监察局牵头，市政府办、市人事局、市政府法制办及相关部门参与) (三)切实提高制度建设质量 11、按照法定权限和程序制定规范性文件。严格按照法定权限和有关法律、法规、规章及国家相关政策的规定制发规范性文件，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增设公民、法人或者其他组织的义务。推行规范性文件征求意见、合法性审查和集体讨论、统一发布制度。未征求意见或者未进行合法性审查及集体讨论决定的，不得发布施行。对违背法制统一和政令畅通甚至搞地方保护和部门利益法制化的，必须予以审核纠正，按照“谁制定，谁负责”的原则，追究相关人员的责任。(市政府法制办牵头，有关部门参与) 12、严格规范性文件制定程序。制定规范性文件，必须从维护法制统一和适应经济社会发展需要出发，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾、计划安排的原则，确定年度制定计划，落实调研和起草责任。起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，采取书面征求意见、专家咨询论证、召开座谈会、协调会、论证会、听证会等形式以及听取人大代表、政协委员意见等途径，广泛听取有关机关、组织、公民和专家的意见。起草的规范性文件在报送审查时，应当说明意见处理情况及理由，由政府法制办进行合法性审查。规范性文件审议通过后，应当在政务大厅电子屏、《吴忠日报》或政府网站上公布。规范性文件未依法公布的，不具备执行效力。(市政府法制办牵头，市政府办公室和有关部门参与) 13、建立和完善规范性文件的评估、清理制度。各级政府及其部门每隔两年要开展一次规范性文件清理活动。根据上位法的调整以及经济和社会发展的需要，及时做好规范性文件的清理、修改和废止工作。对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。(市政府法制办牵头，有关部门参与) 14、健全规范性文件备案审查制度。以市政府名义发布的规范性文件，应当自公布之日起30日内报自治区政府备案；各部门发布规范性文件后，应当自公布之日起30日内报本级政府备案。(市政府法制办牵头、有关部门参与) (四)增强依法行政观念 15、建立健全领导干部学法制度。建立健全政府常务会议学法制度、专题法制讲座和集中培训制度，每年至少安排6次政府常务会议集中学法、举办2次领导干部专题法制讲座和1次依法行政知识集中培训，不断提高领导干部法律素质和依法行政的能力；建立领导干部任职前的法律知识考试制度，拟提拔的市县政府及其部门领导干部法律知识考试不合格的，不予任命；不参加依法行政集中培训的，不予提拔使用。(市政府办牵头，市人事局、市政府法制办、市司法局、市行政学院参与及各部门参与) 16、加大对公务员和行政执法人员法律知识的学习培训和测查力度。把法律知识学习培训纳入公务员理论培训的总体规划，每年至少安排1次公务员集中学法知识培训，培训考试不合格的，年度考评不得评为称职。在公务员考试时，要增加法律知识在相关考试科目中的比重。结合行政执法人员资格管理，重点加强对行政执法人员通用法律知识的培训考核和轮训工作，切实提高行政机关工作人员的法律素质。(市人事局、市司法局、市政府法制办、市行政学院分工负责，各部门参与) 17、加大普法和法制宣传力度。要按照“五五”普法教育的要求，采取各种形式加强法制宣传教育力度，切实提高公民、法人和其他组织依法维护自身权益的能力，增强全社会尊重法律、遵守法律、维护法律权威的观念和意识，逐步实现由增强全民法制观念到增强全民整体法律素质的转变，实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，努力营造与建设法治政府相适应的良好社会氛围。(市司法局牵头，市政府法制办和各部门参与) (五)严格规范行政执法行为 18、健全行政执法体制。建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，进一步明确行政执法依据，分解行政执法职权，落实行政执法责任。进一步规范行政执法行为，坚决纠正一些行政执法机关执法不力、执法违法、执法扰民、执法“寻租”等损害政府形象的现象，重点解决涉企、涉农的乱审批、乱处罚、乱收费、变相收费以及违法采取强制措施等问题，切实维护基层组织和广大群众的合法权益。(市政府办牵头，市政府法制办、市监察局、市农牧局、市发改委、市经委、市财政局、市建设局、市规划和城市管理局、市卫生局、市文化局、市交通局、市公安局、市环境保护局等有关部门参与) 19、全面落实行政执法责任制。建立定期梳理执法依据和分解执法职权制度，根据执法依据的制定、修改和废止情况，及时调整执法职责，明确执法责任，加快建立完善执法责任制相关配套制度，切实做到职权清晰、责任明确、权责一致。各部门要认真做好行政执法责任制度汇编工作，并根据工作实际，不断完善各项配套制度。(市政府法制办牵头，各相关部门参与) 20、健全行政执法案卷评查制度。规范行政处罚、行政许可、行政强制的格式文书，建立统一的立卷归档制度。对行政管理相对人的监督检查记录、执法文书也应当立卷归档。健全行政执法案卷评查规则，实行年度案卷评查，评查结果纳入行政执法责任制考核内容。(市政府法制办组织有关部门参与) 21、强化行政执法主体资格和行政执法人员的资格管理。完善行政执法主体资格清理、确认、年审和公告制度，未经确认、年审和公告的，不得实施行政执法活动。实行行政执法人员资格管理制度，行政执法人员必须经过培训考试合格，符合条件取得行政执法资格的，方可从事行政执法活动，做到持证上岗，亮证执法。未取得行政执法证件或不具备行政执法资格的人员，不得从事行政执法活动。对持证执法人员每年进行一次法律知识培训考试，考试不合格的，取消行政执法资格，调离执法岗位。(市政府法制办组织有关部门参与) (六)强化行政行为监督 21、自觉接受人大监督、政协的民主监督和人民检察院、人民法院的司法监督。各级政府及其各部门要自觉接受同级人大及其常委会的法律监督，依照规定向人大及其常委会报告工作、接受质询、报送备案。自觉接受政协的民主监督，虚心听取政协对政府工作的意见和建议，积极支持政协参政议政。自觉接受人民检察院、人民法院的司法监督，对人民法院受理的行政案件，应当按时答辩，积极应诉；影响重大的行政诉讼案件，行政机关负责人应当亲自出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关必须及时履行。(市政府办公室牵头，市政府法制办和有关部门参与) 22、完善行政机关内部的层级监督机制。全面贯彻落实《宁夏回族自治区行政执法监督条例》，各级政府对所属各部门、上级行政机关对下级行政机关要进一步健全和完善经常性的层级监督机制。严格执行规范性文件前置审查和备案审查制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠，保证抽象行政行为的合法有效；实行重大行政许可、行政处罚备案审查制度，及时发现并纠正行政机关的违法或不当行为；完善行政执法投诉工作制度，积极受理并依法处理公民、法人或其他组织提出的行政执法投诉事宜；行政执法监督人员应当持有行政执法监督证件，在规定范围内依法对行政执法活动实行监督检查，及时制止和督促纠正违法行政行为。(市政府法制办牵头，市监察局和有关部门参与) 23、加强对行政机关的专门监督和社会监督。审计、财政、监察等部门要依法履行专门监督职责，严格执法执纪，形成监督合力。重点围绕政府投资项目招标投标、经营性土地使用权出让、政府采购以及群众关心的热点、难点问题，加大监督和专项检查力度。加强对财政收支、政府投资和重点建设项目的审计监督。各级行政机关要自觉接受专门监督机关的监督决定，切实改进工作。对于拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。高度重视社会监督、新闻舆论监督，对人民群众和新闻媒体反映的问题要认真调查核实，依法及时作出处理。(市审计局、市财政局、市监察局负责，市政府法制办及相关部门参与) 四、探索性工作任务及分工 贯彻落实《纲要》和《决定》和《实施意见》是一项全局性和长期性的系统工程。各级政府及政府各部门要从各自的职能出发，在认真抓好各项重点工作的同时，以创新的精神推动依法行政，积极探索开展以下各项工作，确保《纲要》和《决定》和《实施意见》规定的各项任务真正落到实处。 24、探索推行行政处罚裁量基准制度。市人民政府将统一组织行政执法部门对其负责执行的法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚条款进行梳理汇总，根据我市经济社会发展实际，结合部门行政执法和实施处罚的具体情况，依法对行政处罚的条件、程序、罚款幅度进行细化和量化，并经政府法制机构负责审查把关，将细化、量化标准以市政府名义公布执行。市政府各部门要依法规范行政执法行为，遵守法定程序，严格依照细化、量化标准实施行政处罚，防止行政处罚裁量权被滥用，进一步促进行政执法行为规范化，切实做到依法执法、公开执法、公正执法、文明执法。(市政府法制办牵头，各相关部门参与) 25、开展相对集中行政处罚权工作。抓紧做好城市管理相对集中行政处罚权筹备工作，进一步梳理、界准综合执法职权，建立健全相关配套制度，规范执法行为，合理下移执法重心，努力从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题，不断整合执法力量，提高执法效能。(市政府办牵头，市政府法制办、市规划和城市管理局参与) 26、大力推进政企分开、政事分开。进一步理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。坚持社会化、专业化、市场化原则，不断完善社会服务体系。支持发展创业辅导、筹资融资、市场开拓、技术支持、认证认可、信息服务、管理咨询、人才培训等各类中介服务机构，规范和发展行业协会、商会等各类自律性组织。逐步将政府部门承担的行业标准制定、行业信息披露、行业纠纷裁决、资质资格认定、检验检测检疫等职能移交给行业组织和中介机构，充分发挥行业组织的公共事务管理职能、中介机构的服务职能作用。(市政府办牵头，市编办、市发改委、市经委、市财政局、市人事局、市监察局、市政府法制办参与) 27、完善政府经济管理职能。贯彻平等准入、公平待遇原则，继续大力推进个体私营等非公有制经济的健康发展。允许非公有资本进入垄断行业、公用事业、基础设施、社会事业、金融服务业及其他法律法规未禁入的行业和领域。加强经济调节和市场监管，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，消除影响经济发展的各种体制性障碍，鼓励有条件的企业做强做大，依法保护各类市场主体的合法权益，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。(市经委牵头，市发改委、市财政局、市建设局、市规划和城市管理局、市国土资源管理局、市招商局等有关部门参与) 28、深化投资管理体制改革。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权，规范政府核准制，健全备案制。简化和规范政府投资项目审批程序，严格规范政府投资行为，合理界定政府投资范围，扩大投资建设规划编制的民主参与，完善政府投资项目评估论证、专家评议、社会公示制度，建立健全政府重大投资项目的稽查制度、后评价制度和投资责任追究制度。严格执行招标投标监督管理制度，规范各类招投标行为，逐步提高社会资源、公共服务、政府垄断性资源入场公开交易率，努力降低交易成本。(市招商局牵头，市发改委、市财政局、市建设局、市经委、市监察局和有关部门参与) 29、建立行政执法群众举报制度。设立并向社会公开行政执法监督举报电话，接待并处理群众举报案件。对反映的问题认真调查、核实，依法及时处理并反馈；对社会影响较大的问题，及时将处理结果向社会公布。(市政府法制办、市监察局负责) 30、加强行政执法案卷管理。开展行政执法案卷评查工作，对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》的有关规定，对直接责任人员给予相应处分。(市政府法制办、市监察局负责，相关部门参与) 31、建立健全依法行政考核制度。进一步完善依法行政考核制度，把依法行政的年度检查考核纳入全市经济社会发展目标综合考核体系，加强对行政执法部门及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，并将评议结果作为行政执法机关、行政执法人员年度考核的重要依据之一。考核分值在年度总体目标考核中占有不低于15%的比重。(市政府法制办负责，市政府各部门参与) 32、建立行政首长问责制度。制定《吴忠市行政责任追究办法》，探索建立领导干部行政执法绩效评估和奖惩制度，激励和约束领导干部依法行政，全面规范行政首长的行政行为。(市政府法制办牵头，市政府办公室、市人事局、市监察局和有关部门参与) 33、重视和加强行政复议工作。切实健全政府行政复议机构，充实工作人员，依法将行政复议经费纳入本地区财政预算，保障行政复议办案条件。认真落实行政复议人员资格管理制度，定期培训行政复议工作人员，不断提升行政复议工作的能力。行政复议机关审理行政复议案件要重依据、重证据、重程序，依法公正作出行政复议决定，坚决纠正违法和明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。任何领导都不允许非法干扰行政复议案件的受理和审理工作，对不履行法定行政复议职责，有案不受或违法办案、拒不执行上级行政机关行政复议决定的有关领导和相关责任人，要依法追究责任;导致矛盾激化造成严重社会影响的，年度目标考核实行一票否决制。(市政府法制办负责，市监察局、市人事局等部门参与) 五、保障措施 (一)切实加强对依法行政工作的领导。市政府的依法行政工作，由市长负总责，分管政府法制工作的副市长协助市长具体领导此项工作，其他副市长按照分管工作，分工负责。各县(市、区)政府和市政府各部门应当按照市政府的要求，建立本地区、本部门全面推进依法行政工作的领导体制，切实承担起领导责任，精心组织实施，抓好监督检查，把依法行政作为政府运作的基本准则，真正落实到政府的各项工作中去。 (二)定期报告依法行政工作情况。市人民政府每年向自治区人民政府报告依法行政的进展情况；各县(市、区)人民政府每年向市人民政府报告依法行政的进展情况；政府各部门每年向本级政府和上级业务指导部门报告依法行政的进展情况。对本级人大及其常委会以及上级行政机关提出的整改意见，行政机关应当自觉接受，认真整改，并将整改情况及时反馈。 (三)强化依法行政监督检查。市人民政府定期对各行政执法机关依法行政工作情况进行督查，推进《纲要》、《决定》和《实施意见》的落实。督查采取明查与暗访相结合，以暗访为主，经常性检查与年度检查考核相结合，以经常性检查为主的方式进行。依法行政的年度检查考核与全市经济社会发展目标综合考核相结合，行政机关工作人员的依法行政情况与公务员年度考核相结合，实行奖惩挂钩。对贯彻落实《纲要》、《决定》和《实施意见》不力的，严肃处理，予以通报，并追究有关人员相应的责任。 (四)切实加强政府法制机构和队伍建设。进一步健全政府法制机构，配齐班子和人员，保证人员与工作任务相适应。市政府从事政府法制工作的专职工作人员不少于5名，各县(市、区)从事政府法制工作的专职工作人员不少于3名。市、县级政府所属部门、乡镇政府要指定专人负责法制工作。要为法制机构开展工作提供必要的经费保障，确保工作正常开展。政府法制机构要切实担负起在推进依法行政工作中的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职责，广大法制机构工作人员要不断加强政治、经济、法律等方面的知识学习，勤奋工作，恪尽职守，积极主动的当好政府领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。
